来源：《管理世界》2020年第4期，第209~219页。

作者简介：燕继荣，政治学博士，北京大学政府管理学院教授、常务副院长；北京大学长江学者特聘教授；教育部政治学研究基地——北京大学国家治理研究院研究员、副院长；北京大学国家治理协同创新中心研究员、联合副主任、秘书长；研究领域：政治学理论、中国政治发展、政府管理。

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摘要：由贫穷所直接导致或者衍生的一系列社会问题是当今世界最具挑战的问题。结构性贫困是困扰发展的国家问题，因此，贫困问题不仅应该被视为国家发展状况的衡量尺度，也应该成为国家治理的任务，反映国家治理的水平。中国扶贫成就突出，尤其是2012年之后在“大扶贫”格局之下开展了“脱贫攻坚战”，把贫困治理纳入国家治理的战略目标，实行政府专项治理的方式，动员党政机构、企业、军队、学校、社会组织与团体全员参与，采用精确识别、建档立卡、责任到人的方法，凭借国家制度体系的政治和行政优势，运用中央和地方政府财政储备，精准施策，对口支援，采用产业脱贫、搬迁脱贫、生态补偿脱贫、教育支持脱贫、社会保障兜底脱贫等多种手段，实现了农村贫困人口的大幅度减少。中国贫困治理丰富了“发展型国家”的内涵，为后发展国家走出“中等收入陷阱”提供了经验。

关键词：贫困 反贫困 治理 脱贫攻坚 精准扶贫

以下为文章部分节选：

后发国家如何走上健康发展轨道，这是自上个世纪中期以来世界关注的话题。后发国家一般被称为“落后国家”，通俗的说法就是“贫穷国家”（poor country），表现为国家实力不足，百姓生活贫困。所以，说到底，后发国家的总任务就是要“脱贫”，实现“从贫困到富裕”的转变（速水佑次郎，2003）。第二次世界大战以来，一批批国家走上了“脱贫”道路，塑造了“发展型国家”（development state）经验的不同版本（黄宗昊，2019）。中国作为一个发展中的大国，在经济发展、环境保护、城镇化、区域协调、公共服务均等化、社会福利与保障、腐败治理、贫困治理等各个方面更具有值得观察和研究的典型性。

一个国家，既要发展，也要治理。发展意味着人们的愿望和需求的满足，治理意味着人们不愿意或不希望遭遇的危机和问题的应对和克服。发展中国家首要的任务是如何提高自己的生产力，实现“经济起飞”。在过去的40年中，中国凭借改革开放政策，在既有的经济基础上，完成了生产技术的更新改造，实现了“经济起飞”，并融入了国际经济体系。在经济发展方面，中国继“亚洲小龙”之后，进一步丰富了“发展型国家”的内涵，并通过“北京共识”为后发国家实现经济发展提供了成功经验。发展中国家往往也是贫困人口比较普遍、数量庞大且相对集中的国家。来自世界银行的数据显示，在1991~2000年10年间，全球生活在1美元以下贫困人口减少了2.74亿，其中中国减少了1.51亿，占全球减贫人数的55%，占所有发展中国家的75%。中国在经济发展普遍改善民众生活的基础上，逐步提升贫困标准，同时大幅度减少贫困人口的规模，这样的成就得到普遍认可；中国在贫困治理方面所采取的切实有效的手段，也值得国际社会关注。

中国对贫困治理的认识和实践在很大程度上丰富了人类反贫困的理论。生产和分配、效率与公平的关系问题被认为是现代国家治理的基本命题。在过去很长的时段，贫困治理只被看作是社会慈善事业，没有纳入国家行动的范畴，因此也没有成为政府政策和政府管理的议题。自由资本主义所形成的自由市场秩序，可以有效地促进经济发展，但未能提供贫困治理的有效方案。共产主义革命从所有制入手，结束自由资本主义发展，以政府计划取代自由市场秩序，可以有效抑制贫富差距，但在保持经济活力方面显示不足。第二次世界大战以后随着社会主义运动的发展，福利国家普遍兴起，为贫困治理提供了宝贵经验。但是，在既有国际援助有限的条件下，如何自力更生摆脱贫困，而且必须在较短时间内让大规模贫困人口解决温饱问题、摆脱绝对贫困的境地，这是许多低度发展国家面临的难题。中国把贫困治理看作政府的责任和国家治理的内容，也把贫困治理的成效视为政府和官员绩效考核的标尺，这应该是对“发展型国家”理论的重要推进。

“中国特色社会主义”或者从意识形态或者从现实政策角度被做过多种解读。从国家发展和治理的关系来看，它或许在生产与分配、公平与效率的关系问题上，提供了一种实验，这种实验在多种所有制方式市场竞争基础上保持生产活力和生产效率的同时，加大政府贫困治理的责任和赋权，增加政府财政支配能力，通过财政转移支付、政府产业政策、政府基础建设和公共服务项目投资以及地区和机构之间的对口支援等更加灵活多样的手段，提高政府介入二次分配的效度，保证效率与公平的兼顾均衡。

“中等收入陷阱”被认为是发展中国家在经济起飞之后必须突破的一道门坎。如何开发国家内部需求，改善国民生活，提高国内人民购买力，实现经济的可持续发展，这是经济学在“发展型国家”理论基础上开拓的新话题。被认为构成“中等收入陷阱”的标志性因素很多，例如，环境污染、资源浪费、官员腐败等等，但核心的要素是收入分配不公，贫富差距扩大，造成社会不稳定，使得经济发展出现中断。通过“脱贫攻坚”为政府高额财政积累确定新的投资方向，真正实现“取之于民用之于民”的治国理念，这不仅是“穷人经济学”的原理，也是发展中国家国家治理值得探索的方向。

“只谈世界上存在什么问题，而不去谈可行的解决方案，这样只能导致社会瘫痪，而非进步”。中国领导人在不同的场合对扶贫工作做过很多论述。中国执政党把消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，视为社会主义的本质要求和执政的重要使命，主张要把解决贫困问题看作国家发展的目标，期待向全球减贫贡献中国力量，并发出“共建没有贫困的人类命运共同体”的呼吁。在中国“脱贫攻坚”的推进过程中，中国领导人反复强调执政党各级领导机构要承担主体责任，要实行全面领导，提供组织保障；各地精准脱贫要因地制宜、分类施策；要增加资金投入，构建完善的多元化的扶贫资金投入体系；要动员各方力量，形成社会广泛参与的扶贫格局；对脱贫攻坚任务要实行严格的考核监督；要激发群众内生动力，让贫困户由“让我脱贫”转变为“我要脱贫”。中国领导人的这些论述是对反贫困理论的整体性创新，对世界贫困治理实践也具有极大的参考价值。

正如前文所述，对于贫困性质和原因的认识决定了反贫困的路径和举措。从贫困与反贫困的一般理论可以大体看出扶贫的政策和策略。

贫困理论和扶贫方式呈现递进状态，共同构成“大扶贫”的治理格局。所谓“大扶贫”，就是从国家治理的视角，把扶贫任务纳入构建现代国家治理体系和治理能力的战略构想中，把当前目标与长远目标结合起来，在城乡统筹、区域协调、党政主导、社会参与的格局中，构建以经济救助、能力救助、权利救助为一体的以救济式扶贫、福利式扶贫、开发式扶贫、赋权式扶贫多重方式叠加的贫困治理体系。有学者指出，中国提出了构建以项目、行业、社会扶贫等多方力量为支撑，将流程管理、部门合作、区域协同有机结合的大扶贫格局，要求坚持党和政府在扶贫开发中的主导地位，发挥政府和社会两方面力量作用，引领市场、社会协同发力，完善东西部扶贫协作和定点扶贫机制，促进内部与外部统一，“输血”与“造血”并行，扶贫与扶志、扶智相结合，形成全社会广泛参与脱贫攻坚格局。

习近平指出，“2020年，我们将全面建成小康社会。全面建成小康社会，一个也不能少；共同富裕路上，一个也不能掉队”。“治贫先治愚”，“扶贫必扶志”，“家有良田万顷，不如薄技在身”，“教育公平是社会公平的重要基础，要不断促进教育发展成果更多地惠及全体人民，以教育公平促进社会公平正义”。习近平关于贫困治理的论述不仅展现了中国扶贫由救济式扶贫、开发式扶贫到精准扶贫的减贫实践过程，而且也预示着中国贫困治理从贫困救济走向普遍社会福利体系建设、进而通过国家治理体系和能力现代化来保障个人权利实现和能力开发的理论方向。