来源：《公共治理研究》 网络首发时间：2022年5月6日，版权归原期刊及作者所有。

作者简介：李智超（1981—），男，四川成都人，上海交通大学国际与公共事务学院长聘副教授，社会学博士，博士生导师，从事应急管理、数字治理、社会网络与制度变迁研究。于翔（1996—），男，山东日照人，华东政法大学政治学与公共管理学院研究助理。

摘要：政策变迁如何推动智慧城市从理念走向实践？基于1984至2020年的1257份城市管理政策文献，通过对发文数量、发文主体和发文内容的分析发现，我国城市管理政策文本数量呈波动上升趋势，政策体系趋于完善，总体上以省市两级政府机构发文为主。经过初创探索、制度建设、技术革新、数字转型、智慧治理五个发展演进阶段，政策主体从单一权威到多元共治、政策目标从刚性城市到柔性城市、政策工具从财政驱动到技术驱动、政策价值从经营城市到人民城市，其变化反映了我国城市管理政策范式从依制而治，转换为以智为治。以“智慧城市”建设为核心的技术治理，更好地展现了“人民城市人民建，人民城市为人民”的发展理念。

关键词：城市管理；智慧城市；政策变迁；政策范式；政策文献计量

以下为文章部分节选：

习近平在考察上海杨浦区时提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念。城市管理政策的发展演进反映出城市建设与治理的过程更加开放，城市发展更多的体现人的主体地位，其背后的实质是城市管理政策范式的转换。政策范式是一种由思维和行动方式组成的框架，这一框架包括政策所指向的目标和实现目标所要使用的工具，也体现了政策需要解决的问题的性质，政策范式可以分为政策主体、政策目标、政策工具与政策价值四类要素。城市管理政策的变迁实质就是政策范式由依制而治，到以智为治的转变。

1.政策主体从单一权威到多元共治。在原有的城市管理格局中，政府掌握大部分的管理权力，而城市中的其他主体，如公民、社会组织、企业等处于相对边缘的位置。政府作为城市管理格局中的权威主体，使得城市管理政策更多体现的是政府自身的绩效目标和价值偏好。随着城市化进程的深入推进，城市中的个体差异与利益诉求日益多元，公共事务的复杂程度不断上升，超越了原有的政府科层组织的回应能力，新的治理需求催生了服务型政府的建设。政府管理思维的转变与信息技术的发展，为多元主体参与城市管理提供了可能，各方诉求通过政策网络和信息渠道传至政府部门，最终形成由单一权威到多元主体参与共治的城市管理格局。

2.政策目标从刚性城市到柔性城市，建设生态的、有韧性的开放城市。城乡二元分割的刚性结构、户籍制度的壁垒和职能分割的管理制度等在一定程度上被逐步打破，各要素在城市间能够更为自由的流动。城市建设不再单是强调市容市貌和城市绿化，在城市生活中人与自然环境的协调以及社会环境的协调性受到重视。面对复合型的城市风险，城市安全体系从被动应对的防御策略到主动学习和适应，提升了城市韧性。同时由于区域经济规模效应对国家竞争力的重要作用，以及生态环境污染和城市风险灾害的跨区域特性，跨区域合作与城市群治理已是目前的重要政策议程。在国家“十一五”规划纲要中提出“把城市群作为推进城镇化的主要形态”，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》更是标志着城市群已经成为一种重要的国家治理单元。

3.政策工具从财政驱动到技术驱动。体制变迁是官员行为激励的函数，财政体制的分税制改革城市土地财政在过去很长的一段时间内作为一种强激励机制，推动着地方政府城市建设的热情。以经济建设为中心的中心任务考核方式和中国特色的政商联盟关系，使得城市主官在很大程度上扮演了积极进取、富有冒险精神的政策企业家角色。这一体制机制产生的后果是政策企业家容易专营单一任务，重视政绩工程，城市发展的注意力配置不均衡与运动式治理的路径依赖问题明显。随着全社会的数字化程度进一步提升，从网格化建设、数字化城市到智慧城市、数字孪生城市和“城市大脑”，海量的信息汇聚与技术创新为城市管理提供了新工具，也为实现城市管理精细化提供了可能。以“智9慧城市”建设为核心的技术手段，包含“行动者”、“技术要素”和“规则体系”三元技术系统，通过对原有体制的嵌入发挥技术赋能的作用，形成了问题导向和信息共享的组织形态和工作方式，提高了组织的协同性、反应和灵敏性。

4.政策价值从经营城市到人民城市。长期以来，经营城市的理念提倡“政府要像经营企业一样经营城市”，将城市国有企业化，以政府主导的方式，通过土地出让推动城市经济发展，扩大城市财政收入。毋庸置疑，城市的聚集效应与规模经济是现代经济增长的重要源泉，城市经济在国民经济中所占比重已处于绝对优势，但与此同时我们应当意识到国家的城市化不仅仅是经济的城市化，更是居民的城市化。根据国家统计局数据，1978年，中国的城镇人口数仅1.72亿，截止2020年11月1日，中国的城镇常住人口已达9.02亿,占总人口比重(常住人口城镇化率)为63.89%，且占比仍在不断上升。“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，即是城市管理政策价值从经营城市到人民城市转变的最佳体现。