来源：公共行政评论·2023年第1期
作者简介：陈玲，清华大学公共管理学院副教授、清华大学产业发展与环境治理研究中心主任、博士生导师; 孙晋，香港中文大学社会学系助理教授。感谢匿名评审专家和编辑部对本文提供的帮助。
摘要：论文通过分析碳排放权交易计划政策过程中的国际、国内和地方政府互动，提出了政府间规范秩序(Trans-governmental Normative Orders，TNO)理论和共识治理模型。TNO理论揭示了全球治理背景下中国政策过程的新特征，即将政策目标背后的价值理念和规范作为共识目标，将复合治理机制作为共识机制，将多重规范性秩序作为共识体系。基于对地方和全国两级碳市场试点计划的详细考察，论文总结了共识治理模型三个层面的演进与发展: (1)共识目标从国内改革攻坚演进为统筹全球治理和本国治理秩序; (2)在共识机制层面发展出动员－赋权、试验－反馈、推广－扩散等多类型的政策创新机制; (3)在共识体系层面，以制度建设规范来兼容政策方案多样性、以国家治理规范来调适政策目标多元性、以社会治理规范来消纳政策风险不确定性，最终推动形成国际国内间、央地政府间以及政府与市场间的规范性秩序体系。
关键词： 政策过程 共识决策中央与地方关系政府间规范秩序
文章节选：
本文选择碳排放权交易市场建设为理论构建的案例素材。应对气候变化的战略和政策制定既是一项全球议程，也是我国中央和地方政府互动的重要领域。近年来，以习近平总书记 在2020年第七十五届联合国大会上的庄严承诺为标志，中央和地方各级政府积极推动“碳达峰、碳中和”的政策创新和治理变革。全球规范秩序转化为国家战略目标，继而国家战略目标激励地方政策创新，构成了国际国内秩序规范和中国政策过程创新的新范式。本文通过对碳排放权交易市场中央和地方两个层面政策创新的实证分析，对新时代全球治理、中央与地方关系和共识决策进行了理论探讨，提出一个扩展的政策过程理论，即政府间规范秩序理论。
