来源：《中国行政管理》2023年第1期

作者简介：胡业飞，复旦大学国际关系与公共事务学院青年副研究员，复旦大学数字与移动治理实验室副主任。兼任Public Policy and Administration (SSCI)、Nature子刊Humanities & Social Sciences Communications、《公共行政评论》《公共管理与政策评论》《公共管理评论》《科技导报》《中国非营利评论》等国内外知名期刊匿名审稿人。主要从事技术与数字治理、合作治理、政府数据开放、技术标准与标准化、国家治理与公共政策等研究。主持国家自然科学基金项目、教育部人文社科项目等各类科研项目多项；在Technovation(SSCI)、Public Administration and Development (SSCI)、《公共管理学报》《中国行政管理》《管理科学学报》《公共行政评论》等期刊发表学术论文20余篇，部分成果被中国人民大学复印报刊资料全文转载。

摘要：近年来，政务服务标准得到了各级政府的广泛关注与施用，正日益扩大其在国家治理与改革中的影响力。不过，围绕这一新兴治理工具，有两个基本理论问题尚未得到解答，即“政务服务标准的核心功能与实现机制为何”以及“政务服务标准实施过程中的主要挑战与应对策略为何”。本文分析提出，政务服务标准以达成“公共产品质量控制”为核心功能，彰显出法律、法规、政令等传统治理工具所不可替代的治理价值。在该功能的实现机制层面，从“行为规范”属性出发，政务服务标准能消减科层组织中的委托代理问题，并解决行政程序约束的有效性问题；从“技术方案”属性出发，政务服务标准能帮助基层行政部门节约“注意力资源”，并推动前沿行政技术在国家行政系统中的扩散。但在实施过程中，政务服务标准还面临着三大挑战，即政务服务标准强规范效力需求与标准化制度设计间的错配，政务服务标准统一性要求与差异化地方治理能力间的矛盾，以及政务服务标准与法律法规的衔接难题。面对上述挑战，本文提出了制度改革、央地协作等一系列应对策略。

关键词：政务服务标准；治理工具；公共产品；行政程序；行政改革

文章节选：政务服务标准对基层注意力资源相对稀缺问题的解决在政务服务过程中，选择性执行（SelectivePolicyImplementation）时有发生。即，基层行政部门主要着力于执行某些公共政策，而对另外一些政策执行任务选择减量执行、象征性执行乃至不予执行。特别是相比于产业政策，基本公共服务政策最易遭遇选择性执行，从而导致公共产品的供给不足与质量欠佳。可见，政策选择性执行对公共产品的质量控制构成了不利影响。最开始，学界依然在“委托代理”框架下解释政策选择性执行问题的发生，即基层（代理人）有意识地不完全执行上级（委托人）的政策执行任务。不过，学界很快发现，政策选择性执行不仅仅是委托代理问题。在很多情况下，政策选择性执行是被迫发生的，其背后原因是基层政策执行者的注意力相对稀缺困境。这里的“注意力”是一个广义概念，它不仅是基层政策执行者的关注点，更代表基层为一项政策所能投入的人力、物力与时间资源。注意力相对稀缺问题，代指一种“委托代理问题”之外的矛盾，即基层政府即使调动全部能力与资源，也无法满足海量政策执行工作的全部需求。我国政策执行的基本制度安排是“上面千条线、下面一根针”，处于“块”上的各级政府与处在“条”上的各个职能部门都可对下级安排政策任务，层层传递，最后由乡镇等基层完成落实。由于基层政府人力稀缺，各项政策并不由基层公务人员分工执行，而是由基层政府整体合力完成，形成所谓“千条线穿一根针”的政策执行格局。这种格局最终使得基层政府不可能利用其有限的时间及人力物力资源完成全部政策执行任务，只能选择性地投放其“注意力”。因此，基层注意力资源虽然不是绝对稀缺，却存在相对稀缺的困境，导致了政策选择性执行行为的发生。